陳君石　中國預防醫學(xué)科學(xué)院營(yíng)養與食品衛生研究所（北京　100050）
　　
　　我國“入世”在即，各行各業(yè)均在積極準備，迎接挑戰。食品貿易是國際商品貿易的重要部分，而制定國際食品貿易游戲規則及解決爭端，則是世界貿易組織(WTO)的重要功能。本文試圖介紹與食品貿易有關(guān)的一些重要的WTO協(xié)定以及食品標準在國際食品貿易中的重要作用。
WTO的由來(lái)和任務(wù)

　　世界貿易組織是關(guān)稅與貿易總協(xié)定(GATT)的產(chǎn)物。建立于1948年1月的GATT最初只有23個(gè)國家參與，其宗旨是通過(guò)多邊貿易談判來(lái)減少貿易壁壘和加強國際貿易的規則。這種被稱(chēng)為“回合”的多邊談判共進(jìn)行了8次。在最后一次被稱(chēng)為“烏拉圭回合”的多邊談判(中國是簽約國之一)結束(1994年12月11日)后，于1995年1月1日建立了總部設在日內瓦的世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)，而同時(shí)GATT宣告解散。作為國際多邊貿易體系的基石，WTO 的工作涉及商品貿易、服務(wù)貿易及保護知識產(chǎn)權，其主要功能是制定國際貿易中各方面的權利和義務(wù)，并解決國際貿易的爭端；具體的任務(wù)包括：實(shí)施和管理已達成的協(xié)定；提供談判場(chǎng)所；解決爭端；審議各國貿易政策；參與全球經(jīng)濟政策的制定。迄今為止，WTO擁有135個(gè)成員國，日常工作由一個(gè)500人的秘書(shū)處負責進(jìn)行，而WTO的主席則由各成員國選舉產(chǎn)生。WTO的最高權力機構為各國部長(cháng)會(huì )議；還設有一些日常的工作委員會(huì )，如一般工作委員會(huì )，下設爭端解決機構和貿易政策審議機構；個(gè)別委員會(huì )則包括商品貿易、服務(wù)貿易和保護知識產(chǎn)權三個(gè)委員會(huì )；及其他委員會(huì )和附屬機構。WTO的基本原則是非歧視性貿易(最惠國條款和國民待遇)以及透明度。這兩條基本原則文字簡(jiǎn)短，但意義深長(cháng)。特別是對于我國這樣長(cháng)期習慣于計劃經(jīng)濟的社會(huì )，盡管現在正在向市場(chǎng)經(jīng)濟轉變，但是要真正做到這兩條是相當不容易的。例如，國民待遇的原則要求外國貿易伙伴和國內貿易伙伴享有同等待遇。從食品來(lái)講，就要求對進(jìn)口食品和本國食品采取同樣的檢查標準，而不能無(wú)故抬高進(jìn)口食品的標準，而放松國產(chǎn)食品的標準。又如，透明度的原則要求各國的貿易政策以及法律、法規和標準均要向WTO和各成員國通報。而且，還要求各國在制定新的法規和標準時(shí)，向WTO和各成員國通報和征求意見(jiàn)；并且應盡量吸收這些意見(jiàn)進(jìn)行修改。在通報中需要詳細列舉這些法規或標準的制定依據。特別是在國家標準與國際標準不一致的情況下，必需運用危險性分析的手段來(lái)提供科學(xué)依據，而不是想當然而為之。

SPS協(xié)定和TBT協(xié)定

　　在WTO的諸多文件中，有兩個(gè)文件與食品貿易的關(guān)系最大，即衛生和植物衛生措施應用協(xié)定(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS協(xié)定) 和貿易技術(shù)壁壘協(xié)定(Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT協(xié)定)。
　　 SPS協(xié)定首先申稱(chēng)：各成員國有權采用保護人類(lèi)、動(dòng)物和植物生命或健康所必需的衛生和植物衛生(SPS)措施，包括：
　　 保護人和動(dòng)物生命免受來(lái)自食品、飲料中食品添加劑、污染物、有毒物質(zhì)或致病性生物的危險；
　　 保護人類(lèi)生命免受來(lái)自植物或動(dòng)物攜帶的疾病的危險；
　　 保護動(dòng)物和植物生命免受來(lái)自害蟲(chóng)、疾病或致病生物的危險；
　　 保護國家免受來(lái)自害蟲(chóng)進(jìn)入、存留或傳播所造成的損害。
　　 這些SPS措施(法律、法規、標準、規范)包括：終產(chǎn)品的標準、檢疫措施、加工要求、出證、監督檢查、測試和與健康有關(guān)的標識。而旨在保護環(huán)境本身、消費者利益(與健康無(wú)關(guān)的)及動(dòng)物權益的措施則不包括在SPS措施之中。在權益和義務(wù)方面，SPS協(xié)定規定各國有權限止貿易來(lái)保護健康；但所采取的措施必需是基于科學(xué)原則的、非歧視性的和不對貿易產(chǎn)生隱藏的限制性(第2條)。SPS的其他原則包括：⒈ SPS協(xié)定的協(xié)調一致原則，鼓勵“成員國應盡其所能，積極參與有關(guān)國際組織及其附屬機構的工作，特別是食品法典委員會(huì ) (CAC)、國際獸醫辦公室(OIE)及國際植物保護條約 (IPPC)框架下的國際和地區組織的工作，以推動(dòng)這些組織根據衛生和植物衛生措施的各方面內容，制定和定期審議有關(guān)標準、準則和建議”(第3條)。這里明確指出在食品安全方面(即保護人的生命和健康方面)應以CAC標準為協(xié)調各國食品標準的依據；而在保護動(dòng)物和植物的生命和健康方面，則分別以OIE和IPPC的標準為基礎。如果一個(gè)成員國在貿易中不采用國際標準，則必需提供科學(xué)依據。⒉ 等同性原則，即進(jìn)口國應接受出口國的SPS措施，只要能在保護水平上具有等同性，即使兩者的具體措施可能不同 (第4條)。在成員國間應通過(guò)雙邊或多邊協(xié)商就某些SPS的等同性達成協(xié)定。⒊ SPS措施的制定必需采用危險性評估的方法。在制定適宜的保護水平時(shí)，應考慮經(jīng)濟損失和成本－效益，及減少對貿易的負面影響(第5條)。⒋ 透明度的原則，要求成員國向WTO和其他成員國通報：其新的SPS措施和現有SPS措施的變化；不符合國際標準的措施；以及對貿易有顯著(zhù)影響的措施；并考慮所收到的反饋意見(jiàn)。為此，成員國必需在政府部門(mén)中設立一個(gè)通報點(diǎn)。與之相應的是成員國還需要在政府部門(mén)中設立一個(gè)詢(xún)問(wèn)點(diǎn)來(lái)回答WTO或其他成員國對本國SPS措施的任何問(wèn)題。⒌ 在條款9.10和14中分別涉及技術(shù)援助，主要是幫助發(fā)展中國家實(shí)施SPS協(xié)定，包括技術(shù)、研究、機構設置、建議、資助、培訓及設備等，并允許最不發(fā)達國家有5年延緩期來(lái)達到SPS協(xié)定的各項要求。
　　 TBT協(xié)定源于1970年的“東京回合”，而新的TBT協(xié)定則于WTO成立之日（1995年）起生效。TBT協(xié)定的基礎是各成員國有權采納技術(shù)法規、標準及一致性評估程序的權利，但不采納非必要的貿易壁壘。TBT協(xié)定所涉及的技術(shù)法規和標準及一致性評估包括除與健康和生命有關(guān)的SPS措施以外的一切管理措施。但在TBT協(xié)定所認定的國際標準制定組織中除國際化標準組織（ISO）、國際電訊聯(lián)盟（ITU）和國際電子技術(shù)委員會(huì )（IEC）外，還包括食品法典委員會(huì )（CAC）。TBT協(xié)定的原則與SPS協(xié)定的基本相同，即非岐視性、不設置非必要的貿易壁壘、協(xié)調一致、等同性、相互承認和透明度。在不設置非必要的貿易壁壘的原則中，協(xié)定2.2條規定“技術(shù)法規除為實(shí)現正當目標所必須的條款外，不應有額外限制貿易的條款。這里所說(shuō)的正當目標是指國家安全、防止欺騙、保護人身健康和安全、保護動(dòng)植物的生命和健康、保護環(huán)境。”這里的要點(diǎn)是不能以本國的技術(shù)法規和標準為手段來(lái)設置非必要的“貿易技術(shù)壁壘”。也就是說(shuō)，貿易中的技術(shù)壁壘是客觀(guān)存在的，但是不能是非必需的；而上述的SPS措施應視為是為達到正當（合法）目標所設置的措施，不屬于非必要的貿易技術(shù)壁壘。過(guò)去和目前國際上所發(fā)生的許多貿易爭端中，關(guān)鍵點(diǎn)均在于判定是否屬于“必要的貿易壁壘”。
　　 在WTO中有一套負責解決貿易爭端的機構和規則。在機構方面包括爭端解決機構（Dispute Settlement Body）、工作組（Panels）、受理上訴機構（Appellate Body）和WTO秘書(shū)處。在程序方面則包括上訴、要求咨詢(xún)（60天）、組成工作組（20天）、提交報告和開(kāi)會(huì )（5個(gè)月）、聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)、將報告草稿提交給爭端雙方、爭端解決機構考慮和通過(guò)最終報告（9個(gè)月）、受理上訴機構通過(guò)報告（3個(gè)月）和實(shí)施決議（15個(gè)月）。
　　
國際食品標準在國際食品貿易中的重要作用

　　如上所述，在SPS和TBT協(xié)定中均明文規定食品法典（CAC）標準為協(xié)調各國食品標準的基準。換言之，WTO在解決國際食品貿易爭端中是以CAC標準為仲裁標準的。如果說(shuō)在WTO建立之前，CAC標準只是FAO/WHO主持的推薦標準，各國可以采納，也可以不予理會(huì )；那末，在WTO建立以后，CAC標準盡管在性質(zhì)上仍然是推薦性的，而不是強制性的，但是所有參與國際食品貿易的國家都十分重視CAC標準，包括積極參加CAC的各項活動(dòng)和認真研究CAC標準。因為，任何國家都不希望在可能的貿易爭端中打輸官司，也不愿意對本國的信譽(yù)和經(jīng)濟造成損失。在美國、加拿大與歐盟關(guān)于使用激素的牛肉的爭端，以及澳大利亞與美國、加拿大關(guān)于鮭魚(yú)的爭端中，雙方均需負擔長(cháng)期國際官司的昂貴費用以及輸方的上百億美元的倍償。
　　 無(wú)論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有與CAC標準不一致的問(wèn)題。其原因包括科技水平、經(jīng)濟水平、文化傳統以及信息獲得等諸多因素。這種“不一致”可能表現在營(yíng)養標準方面，如食品中允許使用的營(yíng)養強化劑的品種、使用范圍和最高用量；嬰兒配方食品中的蛋白質(zhì)含量范圍；以及營(yíng)養標識的要求等。但這種“不一致”更多地表現在安全指標方面，如重金屬、農藥、霉菌毒素的最高允許含量（MRL）；允許使用的食品添加劑品種、使用范圍和最高用量；允許的細菌總數和大腸菌群指數等。作為一個(gè)國家，如果要避免發(fā)生貿易爭端或在爭端中“輸掉官司”，就必須深入研究國際游戲規則，特別是CAC標準。由于人才、資源、技術(shù)和信息等方面的限制，發(fā)展中國家與發(fā)達國家相比，往往處于不利地位。其中有認識上的問(wèn)題，也有能力方面的問(wèn)題。從我國的情況來(lái)看，應該說(shuō)更多的是認識（重視）問(wèn)題，而能力方面就我國的條件而言則是可以不斷提高的。
　　
如何使本國的SPS措施符合WTO的SPS協(xié)定

　　世界衛生組織臨時(shí)顧問(wèn)、前澳大利亞檢疫局高級官員、食品進(jìn)出口監督、出證法典委員會(huì )（CCFIC）主席Digby Gascoine先生在2001年在北京作報告時(shí)提出了一些十分值得考慮的問(wèn)題。下面所指的“措施”即SPS措施，包括法規、標準、規范等。
　　 1、本國的“措施”對進(jìn)口產(chǎn)品的要求是否比對國內產(chǎn)品的要求更嚴格？
　　 2、本國的“措施”是否對某些國家產(chǎn)品的要求比對其他國家同一產(chǎn)品的要求更嚴格？這里要將“岐視”與“危險性不同”進(jìn)行區別。
　　 3、是否有其他方法來(lái)滿(mǎn)足這一“措施”的要求，而減少對貿易的限制？
　　 4、是否出口國的“措施”可以客觀(guān)地表明符合本國“措施”的要求？
　　 5、如果本國的“措施”較CAC標準更嚴格，能否提出足夠的科學(xué)依據，或是否有科學(xué)依據。
　　 6、此“措施”所要求的“可接受的危險水平”是否與對其他產(chǎn)品要求的“可接受的危險水平”有所不同？
　　 7、如果出口國可以提交此產(chǎn)品生產(chǎn)地區沒(méi)有某種害蟲(chóng)或疾病的證據，是否會(huì )在實(shí)施“措施”中加以考慮？
　　
結　語(yǔ)
　　
　　 我國“入世”對于與食品有關(guān)的政府機構，企業(yè)界和學(xué)術(shù)界來(lái)說(shuō)，可謂任重而道遠。政府需要調整機構、整頓法律、法規和標準，以及培訓人員和收集信息，逐步進(jìn)入國際游戲的角色。企業(yè)界則要在不斷了解游戲規則的基礎上，使其產(chǎn)品能符合國際標準。學(xué)術(shù)界則需要用自己的專(zhuān)業(yè)特長(cháng)為政府和企業(yè)出謀劃策。只有這樣才能做到與國際接軌和最大限度地保護我國的權益。衡量我國的實(shí)際情況，與SPS和TBT協(xié)定以及CAC標準的要求尚有相當差距，需要同心協(xié)力迎頭趕上。如果考慮到我國的國際聲譽(yù)正在不斷上升，經(jīng)濟實(shí)力不斷加強，專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平不斷提高和信息收集的障礙已基本不復存在等方面的有利條件，對于所面臨的種種挑戰應該具有充分的信心。應該把應付這些挑戰看作是使我國在食品的管理、科研、生產(chǎn)和貿易方面的水平更上一個(gè)臺階的大好時(shí)機。